הרשות המבצעת

הרשות המבצעת

·         זה בעצם גרעין הממשלה. קבוצה מצומצמת המקבלת את ההחלטות. יש להבחין בין הדרג העליון הפוליטי ובין הבירוקרטיה שמיישמת את החלטות הממשלה. היא כוללת מרכיבים שונים והיא עצומה. למעלה יש פוליטיקאים ולמטה אנשים מקצוע וביניהם אנשים המקשרים בעלי אוריינטציה פוליטית כזו או אחרת.

·         בדמוקרטיות או שחברי הממשלה ממונים על ידי רה"מ שנבחר ע"י הפרלמנט (צורה עקיפה) ובמשטרים נשיאותיים נשיא נבחר באופן ישיר והוא ממנה מינויים אישיים שלו (מקורבים בד"כ, לרוב מאותה מפלגה). בדמוקרטיות הממשלות מוגבלות – חוקתית, מבנית. יש כללים מסודרים להחלפתן. גם התחלופה וגם העוצמה מוסדרים.

·         לעומת זאת במשטרים אוטוריטאריים מגבילות את השלטון מגבלות פוליטיות, כמו כוחות שאותם צריך לשתף בשלטון (אליטות מסוג כלשהו).

·         בדמוקרטיות יש לרשות המבצעת אחריות כלפי הפרלמנט או הציבור.

סוגים:

·         רשות מבצעת נשיאותית – ראש הרשות המבצעת נבחר ישירות וגם לא יכול להיות מודח על ידי הפרלמנט (מלבד נסיבות חריגות ביותר ומיוחדות). מדובר במשטר נוקשה שאי אפשר לשנות אותו. הקונפליקט המובנה במשטר זה הוא כמעט חסר פיתרון ופתרונו יכול להיות גרוע מאוד.

·         אין חפיפה בין חברות בממשלה לבין חברות בקונגרס. יש מדינות שאף יש בהן איסור על כך. הדוגמה היחידה למשטר שכזה שהתבסס והצליח – ארה"ב. אין מודל נוסף. נשיא ארה"ב חלש למדי בנושאי מדיניות פנים, הוא מאוד מוגבל מול הפרלמנט. במדיניות חוץ יש לו כוח רב יותר. באופן יחסי יש לו כוח יותר גדול אל מול הקבינט שלו, מאשר בדמוקרטיות פרלמנטאריות.

·         ארה"ב: בסוף המאה ה-18 המשטר הפרלמנטארי לא היה קיים במבנהו הנוכחי. משטר נשיאותי דאז, הוא למעשה מלוכה מוחלשת, עם איזונים ובלמים. אחרי ארבע קדנציות של רוזוולט החליטו להגביל גם את מספר הקדנציות. 

·         רשות מבצעת פרלמנטארית – ראש הרשות המבצעת נבחר על ידי הפרלמנט ויכול להיות מודח על ידו. היא צומחת מתוך הרשות המחוקקת. אין הפרדות רשויות בין שתי אלה. למרות זאת, ע"פ רוב דווקא במשטר פרלמנטארי הרשות המבצעת חזקה יותר מהפרלמנט. מדובר במשטר גמיש המספק יציבות גדולה יותר. השלטון מבוסס על רוב מסוים, אפשר להחליפו לפני הזמן.

·         יש פיוז'ן בין מוסדות. הממשלה צומחת מהפרלמנט ותלויה בו. במשטרים פרלמנטרים מסוימים יש לרה"מ יכולת לפזר את הפרלמנט (בישראל מאז 1996). בגלל התלות ההדדית ניתן לומר שהמשטר הוא יציב ובעל יכולת משילות. הרשויות תלויות זו בזו. המבנה הוא ללא הבנייה של קונפליקט כמו שיש במשטר נשיאותי. בממשלה במשטר פרלמנטארי מורכבת מרה"מ ושרים ממפלגתו או ממפלגות הקואליציה. ברוב המשטרים הפרלמנטרים חברי הממשלה הם חברי הפרלמנט. אם כי במדינות מסוימות חבר פרלמנט שהוא חבר ממשלה פורש מהפרלמנט ואז נכנס אחר במקומו. במידה והשר מתפטר או מפוטר הוא חוזר לפרלמנט במקום מחליפו.

·         רה"מ אינו עליון כמו הנשיא מול הקבינט – מוגדר כראשון בין שווים. בגרמניה מעמדו חזק יחסית, לעומת איטליה בה המעמד חזק פחות. ראשי ממשלות מוגבלים בעניינים קואליציוניים. ממשלות גדולות יוצרות ועדות או קבינטים קטנים יותר המוסמכים לקבל החלטות.

·         יש מגמה ניכרת בעולם של התנשאויות של הפרלמנטאריות – כלומר התחזקות רה"מ אל מול הממשלה והרשויות האחרות. המגמה נובעת מהתפתחות התקשורת. התקשורת מאפשרת לרה"מ לבלוט מעל ממשלתו. בעבר היה במשטרים פרלמנטריים היו ממשלות קבוצתיות יותר עם מנהיגות חלשה יותר.

·         רשות מבצעת סמי-נשיאותית – אלטרנטיבה שלישית. משטר מעורב בין שתי השיטות. הדוגמה הבולטת היא צרפת. המודל הסמי נשיאותי מתפשט בעולם, אומץ במזרח אירופה. הרפובליקה החמישית נוסדה על רקע המלחמה באלג'יריה ב-1958. המודל בעייתית טכנית. הרעיון הוא ערבוב. נשיא צרפת נבחר ישירות כל מספר שנים. ראש הממשלה נבחר על ידי הפרלמנט וזקוק לאמונו. הנשיא הוא בעל סמכויות לפיזור הפרלמנט. יש מבנה שיוצר שני ראשים של רשות מבצעת שעלולים להיות בקונפליקט. אלא שבצרפת נוצר מצב שבו כאשר הנשיא ורה"מ מאותה מפלגה הנשיא הוא כוח ראשי. וכך המשטר הצרפתי פועל כנשיאותי. המצב השני, בו יש פרלמנט לעומתי – כלומר קוהביטציון בין נשיא ממפלגה אחת ורה"מ מאחרת – נוצר נוהג שהנשיא מקבל נישות מסוימות ורה"מ אחרות. השילוב הזה נתפס על ידי דמוקרטיות חדשות כשילוב הגיוני ואפשרי. הנסיון הצרפתי מוצלח למדי. המבנה הזריק יציבות לפוליטיקה הצרפתית שהייתה מאוד לא יציבה.

·         שוויץ היא דמוקרטיה פרלמנטארית משום ששני בתי המחוקקים שלה מתכנסים יחד ובוחרים את הממשלה (שבעה אנשים שכולם שווי כוח אשר כל אחד מכהן במשך שנה כנשיא תורן). אך הייחוד שלה היא שאי אפשר להדיח את הממשלה. שוויץ היא שעטנז של משטר נשיאותי ומשטר פרלמנטרי.

·         בשנת 1992 אומץ ויושם בבחירות 1996-2001 חוק הבחירה הישירה של רה"מ. רה"מ נבחר ישירות אך הכנסת יכולה להדיח אותו.

·         רוב הדמוקרטיות היציבות המתפקדות כדמוקרטיות מאז מלחמת העולם השנייה – פרלמנטאריות.

·         יש במשטרים פרלמנטריים התבלטות של ראשי הממשלה. יש קשר לתופעת הפרסנוליזציה של הפוליטיקה – ירידת תפקידה של הקבוצה בפוליטיקה (על פי רוב המפלגות) ועלייה בתפקידו ותפקודו של הפרט. צריך להדגיש כי ראשי ממשלה בממשלים פרלמנטריים הם אינם הראשים הסמליים של המדינות. במדינות אלה יש ראשים סמליים דוגמת נשיאים או בתי מלוכה. על פי רוב כשנשיא נבחר ישירות הוא מגלם את הראש הפוליטי והסמלי.

·         במשטרים פרלמנטריים יש משטרים יציבים מאוד ואף יציבות יתר – הנקראים אפילו דיקטטורה נבחרת בשל יציבות הגדולה (ניו זילנד עד 1996 ובריטניה שבהן למפלגה אחת רוב בולט). אך ברוב הדמוקרטיות היציבות אנחנו לא מדברים על ממשלה חד מפלגתית אלא על קואליציות. הן מורכבות מכמה מפלגות, מחייבות הסכמה על מדיניות וחלוקה של משרות ועוצמה. יש מי שקושר את חוסר היציבות לקואליציה. למרות הקישור הזה, הדבר יותר מורכב מכך. באיטליה, עד לפני כמה שנים, התחלפו ממשלות כל שמונה חודשים בממוצע – וזאת למרות שהקואליציה בה מאוד יציבה. אותה קואליציה הרכיבה את כל הממשלות שהוחלפו. באנגליה לעומת איטליה, אמנם היו חילופי ממשלות  מעטים – אך אלה היו חילופים טוטליים. שאלת היציבות אינה פשוטה, קשה לברור מה יותר חשוב – מספר הממשלות או מספר חילופי השלטון.

·         אי אמון קונסטרוקטיבי – בממשל פרלמנטרי אפשר בהצבעת אי אמון להפיל את הממשלה. הרעיון הוא שאי אפשר להפיל ממשלה ללא הצגת ממשלה חילופית. הדבר מחזק את היציבות. קיים בגרמניה ובישראל חלקית.

·         יש ויכוח בין שני סוגי המשטרים. הכף נוטה לכיוון המשטר הפרלמנטרי – בעיקר כי אמפירית משטרים דמוקרטיים פרלמנטריים יותר יציבים מאשר נשיאותיים, בניגוד לקונספציה שחודרת בישראל.

·         למה משטר נשיאותי? יש יציבות של השליטים. בוחרים איש לתקופת כהונה קבועה ונבחר ברוב רחב. יש לו כוח סמלי ופוליטי. המודל הוא ארה"ב – מדובר על ממשל מוגבל עם בתי משפט וחוקה. למה לא? רק ארה"ב היא דוגמה למודל שעובד. זהו משטר עם אלמנט רובי מאוד חזק, המפסידים אינם מיוצגים. מבוי סתום במשטר כזו קיים מכיוון שאי אפשר להדיח את הנשיא. נוצר מצב של שיתוק מדינתי במקרה הטוב. במצב הרע, יש מעבר חד לדיקטטורה – עקיפת הקונגרס.

·         למה פרלמנטריזם? מיזוג רשויות – מאפשרת גמישות רבה. אפשר להחליף את השלטון במצב בעייתי. אם ע"י רוב בפרלמנט ועם ע"י בחירות.

·         קואליציות – שיטת בחירות יחסית יוצרת את הצורך לרוב. קואליציה היא רוב בפרלמנט אשר יתמוך בממשלה מסוימת. יש גם קואליציות מיעוט (עם תמיכה מבחוץ). ההיפך היא קואליציה רחבה בה כל מרכיב אינו משפיע על הממשלה והתקיימותה – אלה קמות במקומות מסוימים על רקע משבר או מלחמה. שחקן פוליטי רציונאלי יקים קואליציה מינימאלית זוכה – קואליציה בה כל מרכיב חיוני וכך עוגת השלטון/המדיניות/השרים תתחלק בין פחות אנשים. ההיגיון הוא מאוד חזק. קואליציה מינימאלית יציבה יותר מקואליציה רחבה – אמפירית. בקואליציה צרה החברים דואגים יותר למקומם, ומודעים לכך שהצבעה נגד הקואליציה משמעה פירוקה.

·         רוב הקואליציות הקיימות הן קואליציות מינימאליות זוכות וסגורות – מדובר על גודל ועל אידיאולוגיה. סגורה משמעה שהמפלגות מסודרות על רצף רציף – מכיוון שהרבה יותר קל ליצור קואליציה במרחב אידיאולוגי צר יותר.

רשותמבצעת במשטרים אוטוריטאריים

·         היא הרשות המרכזית של השלטון וקשורה לצבא והמשטרה. המנהיג במשטר אוטוריטארי מעוניין לרכז בידו את הכוח ולא לחלק עוצמה למוסדות אחרים. מיסוד המשטר האוטוריטארי והעוצמה הוא די נמוך. כל מה שצריך השליט האוטוריטארי הוא לשמור את השליטה בצבא ובמשטרה ובשירותים החשאיים, כמו גם בזרועות שירותיות של המדינה (להיטיב עם העם).

·         משטרים אלה קיימים במדינות עניות שקשה לגייס בהם משאבים. המדינה היא חלשה ולא יכולה להשקיע מדי במיסוי. הכלכלה היא לרוב שחורה. השליט מצליח להחזיק עצמו על ידי לגיטימציה מסורתית (המלוכה הירדנית והסעודית) אך שליטים ללא סמכות מסורתית, על מנת להבטיח את הישרדותם הם יוצרים קשרים ובריתות – רשתות רחבות של פטרון קליינט, בריתות עם האליטה הכלכלית.

·         בשלטון הטוטאליטרי בלטו בתקופות מסוימות המנהיגים: היטלר, מוסליני (עקרון המנהיג יותר חזק בפשיזם), מאו צה טונג, סטאלין. בתקופות אחרות המפלגות (במשטרים קומוניסטים) הפכו לעיקריות יותר (בימי ברז'נייב וחרושצ'וב). למרות זאת המונופול על כוח הכפייה הוא של השליט.

דמוקרטיות לא ליברליות

·         הדוגמאות הקלאסיות הן מדינות עם משטר נשיאותי. אפשר להיות דמוקרטיה נשיאותית ולא להגיע או להתדרדר אל מחוץ לדמוקרטיה. יש קונפליקט מובנה בין בתי מחוקקים לנשיא. המשמעות היא שהנשיא ידו על העליונה. המחוקק הופך למשני, בתי המשפט משניים. המשמעות היא שהשליט שעומד בראש המדינה ונבחר בבחירות וקיבל רוב ברור אינו עומד בפני ריסונים ובלמים.

·         פעמים רבות שליטים בדמוקרטיה לא ליברלית משתמשים במעקפים לא חוקיים שנוצרו לעיתות חירום ומוציאים צווים נשיאותיים שעוקפים את החוקה. הם מקבלים אישורים מהמחוקקים ובתי המשפט הכפופים אליהם.

·         ניתן לראות מגמה כזאת באמריקה הלטינית (ונצואלה למשל).