מדינת רווחה

* מדיניות רווחה היא חלוקה מחדש של טובין במסגרת המדינה, אשר יעדיה הם הטבה כלכלית ושאינה כלכלית עם קהל היעד שלה (Titmuss, 1974). חלוקה מחדש במסגרת מדינה מתרחשת בין אוכלוסיות שונות ובמימדים שונים: חלוקה אופקית (העברה בין-דורית)[1] וחלוקה אנכית (העברה בין שכבות אוכלוסייה)[2]. העברת טובין בין קבוצות אוכלוסייה בתוך המדינה היא פעולה הדורשת בהגדרתה כפייה ופגיעה בחופש הקניין. ההצדקה להתערבות המדינה בקניין הפרטי מגיעה משני טעמים שונים, יעילות כלכלית וצדק חברתי (Barr, 1993).

* כל חלוקה וחלוקה מחדש של טובין במסגרת חברתית נתונה מוצאת לה בסיס בהכרעות אתיות-אידאולוגיות[3] (Rosen, 2005). ניתן לחלק בכלליות את מפת הערכים האידיאולוגיים-כלכליים מימין לשמאל: ליברטארים (חירות), ליבראלים (תועלתנות), ומרקסיסטים (שיוויון), כשקבוצת האמצע הדומיננטית היא התומכת במדינת הרווחה[4]. הדיון על אופייה וגבולותיה של מדינת הרווחה נסוב במסגרת אידיאולוגית זו על שני תחומים: יעדים ושיטה (Barr, 1993). בעוד נראה כי הדיון על השיטה הוכרע לטובתם של המצדדים ביעילות, הדיון על היעדים רק מסתעף והולך[5].

* מדיניות רווחה מוציאה אנשים מעוני, ומעניקה להם אפשרויות לפיתוח יכולותיהם באופנים שונים. Esping-Andersen (1990) בספרו המונומנטלי מתאר שלושה סוגים גנריים של מדיניות רווחה קפיטליסטיות: המדינה הליבראלית, הקורפורטיסטית והסוציאל-דמוקראטית. בהתבסס במסורות מרקסיסטיות, בונה Esping-Andersen שני מדדים לבחינת מערך התמיכה שמקיימת המדינה; דה-קומודיפיקציה ו-ריבוד. הראשון הוא המידה בה מאפשרת המדינה לאדם להוציא עצמו משוק העבודה, והשני היא מידת הריבוד והתיוג שמדיניות הרווחה מייצרת[6]. במשך הזמן נוספו מדדים שונים לטיפולוגיה של מדינות הרווחה השונות, ואף נוספו סוגי מדינות שונים (להכלת משטרים נוספים) (Danforth, 2010)[7].

* החלום האדום נחל שני הפסדים צורמים במהלך המאה ה-20. המכה הראשונה נחתה ערב מלחמת העולם הראשונה עם תבוסתם של האנרכיסטים והסוציאליסטים בקרב על השלום (טוכמן, 1998). המכה השנייה נחתה עם גסיסתה הסופית של האוטופיה הקיינסיאנית בתקופתו של שיראק נשיא צרפת. לצד התפכחות זו אין עוררין כי מדינת הרווחה קיימת ושרירה, וכי המתקפות החריפות ביותר עליה נחלו רק הצלחה מוגבלת (Pierson, 1995). קביעתו של Mishra (1984) כי העולם נותר עם הבחירה בין קפיטליזם ל-welfare capitalism נראית נכונה מתמיד; ההתפתחויות האחרונות בתחום הרווחה בארה"ב טרם נשאו פרי והערכתן דורשת את חוכמת הזמן והדיעבד. העתיד הלא רחוק טומן בחובו את כיוונם של הגושים הכלכליים הגדולים: אירופה, אמריקה ואסיה, כשניסיון העבר מלמדנו כי התפתחות כלכלית נושאת עימה התפתחות של כלכלת רווחה. לצד כלכלות אלו, דרום-אמריקה עוד מחפשת כיוון ואפריקה לוטה בערפל. התפתחויות כלכליות ואידיאולוגיות בעשורים הקרובים מבטיחות עניין רב לצופה המשתתף (Midgley et al. 2000).

נקודות נוספות למחשבה:

* מדיניות רווחה גלובאלית: הצדקות להעברה בין מדינות ; מידת הצלחתן של תוכניות רווחה פרטיות.

* העברת משאבים בין אוכלוסיות ללא תיווך המדינה (התנדבות, בנק הזמן) ; מקומה של המדינה ביצירת מסגרות להעברה בין אוכלוסיות (רגולציה): השלב הבא?

* מידע כמוצר רווחה: כיצד המדינה יכולה לייצר מידע לרווחת תושביה, ומי עשויים להיות המרוויחים מכך?

* "מזרח תיכון חדש"? היכולות דיקטטורה ומדיניות רווחה לצעוד יד ביד?

רקע-קל

מדיניות רווחה היא פעולות שנוקטת הממשלה על-מנת להגביר את רווחת תושבי המדינה[8]. מדיניות זו יכולה לבוא לידי ביטוי בשני מישורים גנריים: פעולות ישירות להגדלת הרווחה (למשל תשלומי העברה) ופעולות עקיפות בתחום הכלכלי והמדיני (למשל הסכמי-סחר) (Midgley et al. 2000). לצערם הרב של מנתחי ומתכנני המדיניות, ישנו מרחק רב בין כוונה ומציאות, ותוכניות אשר יעדן הוא הגברת הרווחה נמצאות לעיתים מזיקות יותר ממועילות (Titmuss, 1974). לצד זאת, מדיניות רווחה היא גם שדה מחקר אקדמי פורה, הן במישור הביקורתי והמדעי והן במישור האידיאולוגי-אוטופי. הנטייה המקורית לראות במחקר מדיניות רווחה כלי אובייקטיבי להכוונת פעילות ממשלתית במנותק מהשקפות אתיות אודות מושגי החיים הטובים, אינה תופסת את מלוא מורכבותו של תחום זה (Midgley et al. 2000).

ישנה מחלוקת לגבי הגורם הראשי להתפתחותה של מדינת הרווחה, באם היתה זו אידיאולוגיה או מאפיין הכרחי של המהפכה התעשייתית (Esping-Andersen, 1990). נהוג מכל מקום לציין את תחילתה של מדיניות הרווחה כפי שאנו מכירים אותה בעולם המערבי, בשנות ה-80 של המאה ה-19 בתקופת כהונתו של קאנצלר גרמניה אוטו-פון ביסמארק. כבר לפני כן, בשנות ה-40 הסמיך (אך לא חייב) הממשל המרכזי את הרשויות המקומיות להפעיל ביטוח בריאות חובה[9] ולגבות עבורו תשלומים. ביסמארק החליף את שיקול הדעת המקורי שניתן למחוזות, בחוק בעל תחולה כללית בכל רחבי האימפרייה והוסיף תחומים נוספים לכיסוי הביטוחי (Hennock, 2007).

באנגליה נהוג לסמן את תחילתה של מדיניות הרווחה בתחילת המאה ה-17, תחת "חוקי העניים" של אליזבת ה-1. אלו היו החוקים הראשונים אשר נועדו לעזור לעניים דרך מתן בעין, ולא רק לגרשם מחוץ לעיר לאחר מעצר[10]. תיקון החוק בשנת 1834 הוביל ליצירת בתי-תעסוקה לעבודה ומגורים אשר סיפקו תנאי-מחייה ירודים במיוחד, להקטנת התמריץ להיתמך על-ידי המדינה. חוק ביטוח הבריאות הלאומי שעבר בשנת 1911 אימץ את קווי המדיניות הגרמניים, ובשנת 1946 הוקם שירות הבריאות הלאומי בעקבות מסקנות דו"ח בוורידג' (Hennock, 2007).

דו"ח וועדת הביטוח החברתי והשירותים המשותפים אשר הוגש באנגליה בסוף שנת 1942, זיהה את חמשת הרעות החולות של החברה: מחסור (want), מחלה, בטלנות, בורות וזוהמה (Beveridge, 1942).  מסקנות הוועדה ביקשו למגר את המחסור על-ידי מתן קצבאות אוניברסאליות וקצבאות ילדים, אך אולי בראש ובראשונה לאחד את כל תוכניות הביטוח הסוציאלי בבריטניה ולהימנע מבזבוז משאבים מיותר (שם. עמ' 15). הדו"ח אומץ במתכונת מצומצמת בשנת 1946. מתן הקיצבאות לכל והעדפתן על קצבאות מבוססות אמצעים נעשתה על מנת להימנע "ממלכודות-עוני", הנוצרות עקב מס-שולי גבוה במיוחד ביציאה מטווח הזכאות לקצבה.

קיצבאות המיועדות להעלות קבוצות אוכלוסייה מעל לקו העוני גורמות במקביל למספר תופעות שליליות. מעבר לצורך במיסים הפוגעים ביעילות המשק, עצם מתן הקיצבאות מייצר מלכודת עוני דרך תמריץ שלילי ליציאה לעבודה (Rosen, 2005). פרדוקס זה מפרנס הן חוקרים באקדמיה והן עובדי ציבור במשרד האוצר; מס הכנסה שלילי[11] הוא רק דוגמה אחת לניסיון התמודדות עם סוגיה זו. מנגד ישנה בעייתיות אף באופן קביעת הזכאות לקיצבאות. בישראל למשל נמתחה ביקורת על שלילת קצבה למחזיקים ברכב - כלי אשר בלעדיו מספר העבודות האפשרויות מצטמצם ככל שמרחיקים מהעיר לכיוון הפריפרייה.

---

[1]  למשל קצבאות זקנה בשיטת Pay-As-You-Go: הצעירים משלמים את הפנסייה של הזקנים. ראה: (דהן, תשע"א)

[2]  מיסוי פרוגרסיבי הוא מכשיר להעברת כספים מעשירים לעניים: העשירים משלמים יותר והעניים מקבלים יותר. על השפעתו של המיסוי הפרוגרסיבי על מידת אי-השוויון בישראל ראה: (ספורטא, אבו זאיד ולשם, 2006).

[3]  כך, כל "אופטימום חברתי" מתבסס על הנחות יסוד קונטינגנטיות. מי שיוכיח אחרת מוזמן ליצור קשר עם וועדת נובל. (ע"ע ויטגנשטיין).

[4]  הקבוצה התומכת בקיומה של מדיניות רווחה טומנת בחובה מנעד רחב מאוד: ניאו-ליבראליים מימין, סוציאל-דמוקרטיים משמאל ומה שבאמצע (Barr, 1993). לדיון אודות תמיכתם האמביוולנטית של המרקסיסטים במדינת הרווחה ראה: Esping-Andersen, 1990.

[5]  יעדים נושאים אופי מוסרי וקונטרוברסאלי יותר מהדרך אליהם. גישת היכולות הפכה את המצב למורכב עוד יותר. ראה Nussbaum, 1988

[6]  לדוגמה, מדינה המאפשרת לעובד רק השתכרות מינימאלית במצב אבטלה לא תחשב כ-דה קומודיקטיבית. מדינה אשר מעניקה הטבות רק לקבוצות אוכלוסייה מסוימות (למשל איגוד עובדי הנמל) תחשב למדינה שמייצרת ריבוד חברתי.

[7]  חלק מאלו הם: דה-ג'נגריפיקציה / פאמיליזציה ; הנעת עובדים (הכשרה ורגולציה) ; הכנסת נטו / ברוטו. ראה המאמר לביאור המושגים.

 הגדרה זו שונה מההגדרה שסופקה על-ידי טיטמוס בפתיחת הנייר. אנצל את ההזדמנות להרחיב מעט בנושא.[8]

[9]  ביטוח לאובדן כושר עבודה זמני.

[10]  תנועתם של עניים באנגליה הוגבלה עוד כ-250 שנים לפני חוק העניים של אליזבת.

[11]  "תוכנית מענק הכנסה" / "מס הכנסה הפוך"