מדיניות חברתית -החזרה לעבודה

מדיניות אקטיבית להחזרה לעבודה

• הנטייה בעולם כיום היא לעבור מתכניות רווחה לעניים לתכניות החזרה לעבודה. ניתן לראות נסיגה מתפיסת מדינת הרווחה הקלאסית הגורסת כי זוהי אחריותה של המדינה לדאוג לרווחת אזרחיה ועלייתה של תפיסה חדשה שהאחריות לרווחה נמצאת בידי האזרחים עצמם וכי רווחה זו תימצא באמצעות שוק העבודה (HM Treasury,1998). בריטניה מקדמת מאז 1998 רפורמות במערכת המס ובמערכות הרווחה שמטרותיהן להגדיל את התמריצים לעבודה ולהוריד את רמות העוני והאבטלה באמצעות שוק העבודה. רפורמות אלה נשענות על התפיסה כי מערכות המס והרווחה שהתקיימו עד אז נכשלו בהתמודדותן עם אבטלה ועוני (HM Treasury, 2005). בבריטניה גדלה ההבנה כי יש צורך במודרניזציה של מערכות המס ומערכות הרווחה. על אף שהן נוצרו למטרות שונות (זו לכיסוי הוצאות הממשלה וזו לסיוע לעניים) בכלכלה מודרנית יש לשלב אותן כדי להשיג את המטרות החברתיות שהוגדרו: ביעור העוני על ידי השבת אנשים ומשפחות למעגל העבודה  (HM Treasury, 2000).
• מחקרים מראים כי הדרך הטובה ביותר לצאת ממעגל העוני, במיוחד לטווח הארוך, היא על ידי יציאה לעבודה. תקופות ארוכות של אבטלה מקטינות את הסיכוי למציאת עבודה וכן מקטינות את היקף ההשתכרות העתידית (HM Treasury, 1999). מעבר לנטל על הכיס הציבורי לאבטלה יש גם פגיעות פסיכולוגיות: תקופות ארוכות של אבטלה פוגעות בהערכה העצמית של המובטל וכשהאבטלה בהיקף גדול היא משרישה תפיסה המקבלת את העובדה כי אנשים כשירים לעבודה יישענו על המדינה לפרנסתם (Taylor, 1998).
• עם זאת, רבים מצאו שלעיתים עבודה אינה משפרת את מצבם של בעלי הכנסות נמוכות ולעיתים אף מרעה אותו. עבודה בשכר נמוך, במיוחד למשפחות שצריכות להתמודד עם הוצאות טיפול בילדים, גרמו למשפחות רבות להיכנס ל"מלכודת עוני" (HM Treasury, 1999). מלכודת עוני מוגדרת כמצב בו מערכת הבטחת ההכנסה יוצרת חוסר בתמריצים לצאת ממערכת תמיכת הגמלאות אל שוק העבודה. כניסה לשוק העבודה לא תתגמל את העני העובד בהכנסה נוספת ולעיתים קרובות אף תקטין את הכנסתו בשל טבעה של מערכת הגמלאות ויחסי הגומלין בינה לבין מערכת המיסוי (גל ודורון, 2000). גל ודורון מצאו כי בישראל מלכודת העוני אינה נובעת מיחסי הגומלין עם  מערכת המיסוי הודות לספי מס גבוהים, אלא דווקא ממבנה מערכת הבטחת הכנסה עצמה, שאינה מתמרצת אנשים לצאת לעבוד (שם).
• גם בישראל התעוררה הבנה כי יש ליצור רפורמה במערכת הרווחה כדי להגדיל את התמריץ לצאת ממסגרות הרווחה אל שוק העבודה. בישראל משפחות ללא הכנסה יכולות למצוא קיום מינימאלי בשני שווקים מתחרים: שוק העבודה ושוק התמיכות. המדינה צריכה למצוא את האיזון הנכון בין השתיים כדי להגדיל את ההשתתפות בשוק העבודה (ועדת תמיר הראשונה, 2001).
• מתוך תפיסה זו הוקמה ב-2005 תכנית מהל"ב (ויסקונסין) בארבעה אזורים בארץ. משתתפי התכנית היו מקבלי גמלה להבטחת הכנסה שהוגדרו כחייבים במבחן תעסוקה. החוק החליף את מבחן התעסוקה הנהוג כתנאי לקבלת גמלה בהשתתפות במרכזי תעסוקה שהופעלו על ידי מפעילים פרטיים. מטרת התכנית הייתה "לקדם את שילובם של מקבלי גמלאות בעבודה שתמצה את כושר השתכרותם, תוך שיתופם באחריות לכך, על מנת לאפשר להם מעבר מתלות בגמלאות לעצמאות חברתית וכלכלית" (חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004). התכנית הופעלה באורח ניסיוני במשך שנתיים תחת השם תכנית מהל"ב אבל בעקבות ביקורת ציבורית והמלצותיהן של "ועדת דינור" ו"ועדת יערי" נערכו בה מספר שינויים ושמה שונה ל"אורות לתעסוקה", אך גם זו נסגרה ב-2010.
• התכנית שינתה באופן מהותי את הטיפול במקבלי הבטחת הכנסה הנדרשים למבחן תעסוקה. ראשית, שירותי לשכת התעסוקה הציבורית הוחלפה במפעילים פרטיים. שנית, המדינה הקצתה משאבים ניכרים לטובת שילובים של מקבלי הבטחת הכנסה בשוק התעסוקה. שלישית, מקבלי הגמלה נדרשו להיקף התייצבות גבוה עד פי 30 ממה שנדרשו לו עד יישום התכנית (דו"ח האגף לסיוע משפטי, 2010).
• התכנית הראתה הצלחה יחסית: לפי נתוני המחקר שנעשה במוסד לביטוח לאומי נמצא כי במהלך 15 החודשים הראשונים של התכנית גדל שיעור המועסקים וגם אלה שכבר עבדו הגדילו את היקף שעות העבודה שלהם. כן נמצא גידול בממוצע השכר החודשי בקרב המועסקים בתכנית. השפעה חיובית נמצאה בכל המרכזים. שיעור המשפחות שהיו זכאיות להבטחת הכנסה ירד ב-27 נקודות האחוז (דו"ח מספר 6, 2008)
• עם זאת נמצאו כשלים חמורים ביישום התכנית שהובילו לביקורת ציבורית נוקבת. במקרים רבים מרכז התעסוקה הכין למשתתפים תכנית אישית שאינה מתאימה ליכולותיו ומגבלותיו  (דו"ח האגף לסיוע משפטי, 2010). היקף השעות הנדרש היה גבוה (30-40 שעות שבועיות) והתכנית לא הותאמה למשתתפים מאוכלוסיות בעלות מאפיינים מיוחדים. המרכזים סיפקו בעיקר הכשרות בתחום כישורי יסוד ומעט מאוד הכשרות מקצועיות. המודל הכלכלי של התכנית תגמל את המרכזים בגין חיסכון בתשלום הגמלאות, ללא קשר למספר המשתתפים שהחלו לעבוד, ובנוסף, כיוון שהסמכות לשלילת גמלה ניתנה למרכזים מודל התגמול יצר ניגוד עניינים מפורש  (דו"ח ועדת דינור, 2007). כיוון שהתכנית העבירה סמכויות לאספקת שירותים חברתיים לידי גופים פרטיים ועדת יערי המליצה להגביר את הפיקוח עליהם, וכן להטיל סנקציות כלכליות למקרה שהמפעילים לא יעמדו בתנאי החוזה. בנוסף, מודל התמריצים הכלכליים נבנה באופן שאינו מתמרץ את המרכזים להשמה איכותית ומתמשכת (דו"ח ועדת יערי, 2007).

תובנות ותהיות:

• אחד מסלעי המחלוקת הגדולים לגבי תכנית מהל"ב נגע להעברת ההפעלה לגופים פרטיים. השאלה העקרונית עומדת בעינה, ויש משהו שנדמה לא ראוי בהפרטת שירותים חברתיים כה מהותיים. עם זאת, יש מקום לדון בשאלה האם הפעלה ציבורית יכולה להשיג את המטרות שהוגדרו לתכנית. מבנה ההעסקה הציבורי אינו מאפשר יישום מהיר ויעיל, ואם יש רצון להעביר את ההפעלה לגוף ציבורי יש לשקול זאת.
• הרפורמות הבריטיות הדגישו את החשיבות של בניית מערכת תמיכה אחידה, הכוללת את כל מנגנוני התמיכה השונים HM Treasury, 2001)). גם ועדת תמיר הראשונה הבינה את הבעייתיות בריבוי המשרדים והגורמים המטפלים בנושא השילוב בעבודה. תכנית ויסקונסין הייתה ניסיון ליצור "one stop shop" שכל תכנית עתידית חייבת ליישם. יש מקום גם לחשוב על האחדת כל הגורמים העוסקים ברווחה לתכנית אחידה המוכוונת לתמריצים לעבודה, בדומה לרפורמה הבריטית. מערכת אחידה ושקופה יכולה לשפר את התמריץ לצאת לעבודה כיוון שהרווח האפשרי ממעבר מרווחה לעבודה הוא מוחשי וברור.
• אלמנט חשוב נוסף שעולה הן מהרפורמות בבריטניה והן מניסיון ויסקונסין בארץ הוא חשיבות הסיוע תומך העבודה. הוצאות נסיעה והוצאות טיפול בילדים יכולים להטות את הכף לטובת הישענות על מנגנוני רווחה והופכים באופן מילולי את העבודה ללא-משתלמת. כל מנגנון עתידי חייב לקחת זאת בחשבון.
• מס הכנסה שלילי – העתיד? תכנית "מענק הכנסה" החדשה היא הרחבה של תכנית מס הכנסה שלילי הקודמת. תכנית מס הכנסה שלילי היא תמריץ ישיר לבעלי כושר השתכרות נמוך לצאת לעבודה כיוון שהיא מגדילה באופן אפקטיבי את השכר המתקבל. הוא דומה למנגנון הבריטי לסיוע למשפחות עם ילדים שמבטיח הכנסה מינימלית למשפחות העוברות מרווחה לעבודה הגבוהה בסכום ניכר מהישענות על קצבה  (HM Treasury, 1999). עם זאת, אין תיאום בין מערכות הבטחת ההכנסה וההשמה לעבודה ובין מערכת מענק הכנסה והן פועלות במקביל, בניגוד למודל הבריטי. תיאום ואיחוד יכולים להביא להצלחה רחבה יותר של מעבר מרווחה לעבודה.